Quand les juges se pourvoient en justice pour le respect de l’État de droit en Pologne

par Caroline Verbruggen - 14 novembre 2022

Plusieurs articles de Justice-en-ligne ont décrit les importants problèmes posés par la Pologne quant au respect des principes de l’État de droit, s’agissant notamment de l’indépendance de ses juges.
Malgré ces problèmes, les institutions de l’Union européenne ont récemment approuvé le plan « pour la reprise et la résilience » de la Pologne, en vertu duquel d’importantes sommes d’argent destinées à l’assister dans sa relance économique après la crise du Covid devraient lui être octroyées.
Caroline Verbruggen, conseillère à la Cour d’appel de Bruxelles, qui suit ce dossier de près, nous en dit plus.

1. Anciennement et dans l’imaginaire populaire, les juges ont longtemps été vus comme des alliés du pouvoir en place, faisant application, sans sourciller, des lois et règlements votés par le parlement et édictés par le gouvernement qui les avait nommés.
Par contre, dans nos sociétés modernes et démocratiques, refondées après la seconde guerre mondiale, une grande attention a été portée à l’équilibre des pouvoirs entre le législatif, l’exécutif et le judiciaire, et à la nécessaire indépendance des juges pour jouer pleinement le rôle de contrôle des autres pouvoirs. Le juge devient alors un gardien démocratique, protégeant le citoyen contre d’éventuels abus de pouvoirs de l’exécutif et du législatif, ainsi qu’un gardien de la Constitution.
Ce rôle moderne du juge s’observe depuis des dizaines d’années et n’étonne plus personne.
Il est aussi admis que les juges fassent partie d’association qui, souvent, ont pour objet de défendre l’indépendance ou le bon fonctionnement de la justice dans le pays concerné, voire dans un espace géographique plus large.
Il arrive que ces associations de juges forment des recours contre des réformes législatives qui, selon elles, menacent l’indépendance, l’accès à la justice ou plus largement le bon fonctionnement de celle-ci dans le pays concerné.

2. Plus novatrice est la situation dans laquelle des associations de juges s’associent pour former un recours devant la Cour de justice de l’Union européenne.
C’est ce qu’on fait, le 28 août 2022, quatre associations européennes de juges : l’Association des Juges Administratifs Européens (AEAJ), l’Association Européenne des Juges (branche régionale de l’association internationale des juges), Rechters voor rechters (Judges for Judges) et Magistrats Européens pour la Démocratie et les Libertés (MEDEL). Elles ont annoncé qu’elles attaquaient devant la Cour de justice la décision prise le 17 juin 2022 par le Conseil européen (c’est-à-dire l’organe de l’Union européenne rassemblant les ministres compétents des vingt-sept États membres) d’approuver le plan de relance de la Pologne.

3. Il a déjà été exposé ici que, depuis 2015, le pouvoir en place en Pologne a adopté différentes réformes qui dégradent l’indépendance de la justice, notamment par des modifications apportées au mode de désignation des juges et par la création d’une chambre disciplinaire spécialisée qui multiplie des procédures disciplinaires contre les juges qui manifestent un peu trop d’indépendance : il est renvoyé sur ce point au dossier « La Pologne, ses magistrats et l’État de droit », notamment à l’article récemment publié sous la plume de Caroline Verbruggen, « Des magistrats belges rencontrent des magistrats polonais : des juges sous pression ».
Les arrêts de la Cour de justice ou de la Cour européenne des droits de l’homme condamnant la Pologne n’ont eu que peu d’effets, la Pologne affichant au contraire en retour son mépris pour le droit européen, par la voix de sa Cour constitutionnelle largement politisée, ainsi que l’a montré l’article suivant de Piotr Bogdanowicz publié sur Justice-en-ligne : « Le principe de primauté du droit de l’Union européenne est-il toujours en vigueur en Pologne ? ».
Au vu des menaces qui pèsent sur l’État de droit, tant en Pologne qu’en Hongrie, l’Union européenne a pris différentes mesures au cours des dernières années pour défendre ce principe (Marianne Dony, « La Commission fait le point sur la santé de l’État de droit dans l’Union européenne »).

4. En décembre 2020, elle a aussi adopté son règlement 2020/2092 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union, qui permet à la Commission et au Conseil notamment de suspendre le paiement de fonds européen envers un État membre qui viole les principes de l’État de droit, au rang desquels l’indépendance du pouvoir judiciaire. La Pologne et la Hongrie ont contesté la légalité de ce mécanisme, mais celle-ci a été confirmée par la Cour de justice (Nicolas de Sadeleer, « Le principe de bonne gestion budgétaire à la rescousse de l’État de droit »).
Pour obtenir les fonds débloqués par l’Union européenne dans le cadre de son plan de relance après COVID, la Pologne devait en principe s’incliner devant les jugements de la Cour de justice et donc rétablir une complète indépendance de ses juges.
À la place, elle a choisi d’adopter une seule mesure, qui risque bien de n’être que de la poudre aux yeux : en juillet 2022, elle a adopté une réforme qui supprime la chambre disciplinaire décriée, et l’a remplacée par une autre chambre de responsabilité professionnelle au sein de la Cour suprême. Cependant, cette nouvelle chambre ne présente pas de garantie quant à l’indépendance et l’impartialité de ses membres ; elle se compose de onze juges choisis par le Président Duda, sur la base d’une liste de trente-trois juges choisis au hasard parmi les juges des autres chambres, parmi lesquels la moitié de « néo-juges », nommés par un organe non indépendant. Par ailleurs, la Pologne n’a ni modifié la composition de l’organe qui désigne les juges – avec pour conséquence qu’avec le temps qui passe, de plus en plus de juges sont nommés au terme d’un processus qui ne présente aucune garantie d’indépendance –, ni réinstallé l’ensemble des juges que l’ancienne chambre disciplinaire avait suspendus.
Cela a paru suffisant au Conseil de l’Union européenne, qui, par une décision d’exécution du 17 juin 2022, adressée à la République de Pologne, adoptée en vertu du règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil du 12 février 2021 ‘établissant la facilité pour la reprise et la résilience’, a accepté le principe de l’octroi d’une aide à la relance à ce pays dans le cadre de son plan national pour la reprise et la résilience.

5. L’action introduite par les quatre associations de juges est un recours en annulation au titre de l’article 263 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) contre cette décision du 17 juin 2022.
Cet article 263, alinéa 1er, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne dispose comme suit :
« La Cour de justice de l’Union européenne contrôle la légalité des actes législatifs, des actes du Conseil, de la Commission et de la Banque centrale européenne, autres que les recommandations et les avis, et des actes du Parlement européen et du Conseil européen destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers. Elle contrôle aussi la légalité des actes des organes ou organismes de l’Union destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers ».
En vertu de l’alinéa 4 du même article « Toute personne physique ou morale peut former […] un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution ».

6. La première question qui sera sans doute abordée dans l’examen du recours des quatre associations de juges sera celle de la recevabilité : pourront-elles être considérées comme « directement et individuellement » concernées par la décision du Conseil du 17 juin 2022 d’approuver le plan de relance de la Pologne ?
Chacune des quatre organisations de juges a un objet social lié à la défense de l’indépendance de la justice ; trois d’entre elles comptent des associations de juges polonais ou des magistrats polonais comme membres, parmi lesquels certains ont été suspendus de leur fonction par des procédures ne respectant pas les principes du procès équitable. Ceci pourrait constituer leur intérêt à agir.
Ensuite, si le recours est jugé recevable, la Cour devra examiner s’il est fondé, à savoir si les quatre associations démontrent avec succès l’illégalité ou la contrariété aux traités européens de la décision du Conseil du 17 juin 2022.

7. Par son existence même, le recours des quatre associations est sans doute de nature à inciter le Conseil à une grande prudence. Sa décision du 17 juin 2022 évoque en effet certains jalons que la Pologne doit encore accomplir avant la libération des fonds européens, jalons liés au respect de l’État de droit. Le Conseil devra veiller à ce qu’ils soient véritablement respectés, et ne pas se contenter de décisions de façade, comme paraît l’être la récente réforme de la Cour suprême.

8. Indépendamment du recours des quatre associations, on sait aussi que la décision de la Commission de proposer au Conseil l’approbation du plan de relance polonais a été critiquée jusqu’en son sein, certains commissaires ayant fait part publiquement de leurs critiques, ce qui est inhabituel.
Le Parlement européen s’y est aussi opposé en des termes très fermes dans une résolution du 9 juin 2022 : il a ainsi exprimé « sa profonde inquiétude face à l’évaluation positive par la Commission […] du plan pour la reprise et la résilience que la Pologne a présenté […] compte tenu des violations existantes et continues des valeurs consacrées par l’article 2 du traité UE, dont l’état de droit et l’indépendance de la justice », et rappelé que « l’existence de ces violations a été dûment attestée par des décisions de justice, des évaluations et des positions des institutions de l’Union […] ainsi que d’autres organisations internationales ».
La décision de la Commission, puis celle du Conseil, ont en effet pu apparaître comme une capitulation au nom de la realpolitik, un comble lorsqu’il est question des valeurs fondamentales de l’Union comme l’État de droit, qui promeut justement le respect de la règle de droit par tous.

9. La décision de la Cour de justice quant à la recevabilité du recours et quant à son fondement sera particulièrement attendue et Justice-en-ligne ne manquera pas d’en rendre compte.

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Caroline Verbruggen


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Conseillère à la Cour d’appel de Bruxelles

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