La Commission fait le point sur la santé de l’État de droit dans l’Union européenne

par Marianne Dony - 12 septembre 2022

Le 13 juillet dernier, la Commission européenne a publié son troisième rapport annuel sur la situation de l’État de droit dans l’Union européenne.
Marianne Dony, professeure honoraire à l’Université libre de Bruxelles, nous présente ce rapport.

1. Dans la mesure où le respect de l’État de droit, l’une des valeurs phares sur lesquelles l’Union européenne est, aux termes de l’article 2 du Traité sur l’Union européenne, fondée, constitue une condition préalable à l’adhésion de l’Union, l’hypothèse a longtemps prévalu que l’application de cette conditionnalité garantirait qu’aucun pays ne pourrait admis dans l’Union s’il n’était pas une démocratie fondée sur l’État de droit et que cet acquis excluait tout retour en arrière.
Cette hypothèse s’est avérée fausse.
Les menaces pesant sur l’État de droit sont devenues particulièrement visibles au cours de la deuxième décennie du XXIème siècle lorsque, dans plusieurs États membres – au premier rang desquels la Hongrie et la Pologne –, les autorités publiques élues ont délibérément mis en œuvre des plans visant à désactiver tous les contrôles internes sur le pouvoir, mettant en particulier à mal l’indépendance de la justice.

2. C’est dans ce contexte que la Commission, dans une communication du 17 septembre 2019, a proposé un plan d’action pour le renforcement de l’État de droit.
Parmi les instruments destinés à enrichir la « boîte à outils » dont l’Union dispose pour faire face à ces menaces, diplomatiquement qualifiée de défis à l’État de droit au sein de l’Union, figure la mise en œuvre d’un « cycle d’examen » de l’État de droit, dont la pierre angulaire est un rapport annuel préparé par la Commission, qui doit permettre de suivre l’évolution de la situation en matière d’État de droit dans l’ensemble de l’Union européenne.
Trois rapports ont ainsi été successivement présentés par la Commission en date respectivement du 30 septembre 2020, 20 juillet 2021 et 13 juillet 2022.

3. Les principales caractéristiques de ce nouveau cycle d’examen de l’État de droit peuvent être résumées comme suit :

Les composantes fondamentales de l’État de droit

4. Selon la Commission, cette notion « recouvre des principes tels que la légalité, qui suppose l’existence d’une procédure d’adoption des textes de loi transparente, responsable, démocratique et pluraliste ; la sécurité juridique ; l’interdiction de l’arbitraire du pouvoir exécutif ; une protection juridictionnelle effective assurée par des juridictions indépendantes et impartiales, un contrôle juridictionnel effectif y compris le respect des droits fondamentaux ; la séparation des pouvoirs et l’égalité devant la loi ».
Elle rappelle que l’État de droit est un principe bien établi dont, même si les États membres ont des identités nationales, des systèmes juridiques et des traditions différents, la substance est la même dans l’ensemble de l’Union.

5. Il est important de souligner que, dans deux arrêts du 16 février 2022, la Cour de justice de l’Union européenne a totalement fait sienne cette approche de la Commission. Justice-en-ligne a publié, le 10 juin dernier, un article de Nicolas de Sadeleer présentant ces arrêts et leur contexte (« Le principe de bonne gestion budgétaire à la rescousse de l’État de droit »).
Rappelons-en ci-dessous les éléments principaux.
Saisie de recours en annulation à l’encontre du règlement du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2020 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union, qui reproduisait en substance la même définition, la Cour a en effet rejeté les arguments présentés par la Hongrie et la Pologne selon lesquels « la notion d’État de droit ne se prête pas à une définition précise et ne peut faire l’objet d’une interprétation uniforme, en raison de l’obligation de respecter l’identité nationale de chacun des États membre ».
Elle a souligné que :
(i) l’article 2 du Traité sur l’Union européenne ne constitue pas une simple énonciation d’orientations ou d’intentions de nature politique, mais contient des valeurs qui relèvent […] de l’identité même de l’Union en tant qu’ordre juridique commun, valeurs qui sont concrétisées dans des principes contenant des obligations juridiquement contraignantes pour les États membres » ; et
(ii) : si les États membres disposent d’une certaine marge d’appréciation pour assurer la mise en œuvre des principes de l’État de droit, il n’en résulte nullement que cette obligation de résultat peut varier d’un État membre à l’autre. En effet, tout en disposant d’identités nationales distinctes, inhérentes à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, que l’Union respecte, les États membres adhèrent à une notion d’« État de droit » qu’ils partagent, en tant que valeur commune à leurs traditions constitutionnelles propres, et qu’ils se sont engagés à respecter de manière continue.

L’importance de l’État de droit

6. La Commission rappelle également les raisons pour lesquelles l’État de droit est important non seulement d’une manière générale, mais aussi plus spécifiquement dans l’Union en raison de ses caractéristiques propres.
Le respect de l’État de droit est ainsi :
(i) fondamental pour disposer d’un « environnement politique, économique et social stable, résilient, équitable et démocratique » dans toute l’Union ;
(ii) « essentiel au bon fonctionnement du marché unique et à l’Union dans son ensemble », qui repose sur la confiance et la reconnaissance mutuelle entre les États ;
(iii) au cœur de la bonne exécution du budget de l’Union, conformément aux principes de bonne gestion financière, ainsi que de la protection des intérêts financiers de l’Union ;
(iv) la clé de la protection des citoyens de l’Union et de leur droits ; et
(v) une condition préalable de la crédibilité et l’efficacité de l’action extérieure de l’Union.

Les quatre piliers du rapport

7. La Commission concentre son analyse sur quatre « piliers » considérés comme essentiels et interdépendants pour garantir l’État de droit :
(i) les systèmes judiciaires des États membres, avec une analyse de leur indépendance, qui doit être garantie dans les procédures de nomination ainsi que dans les cadres disciplinaires, mais aussi de leur qualité et leur efficacité, qui sont tributaires de l’investissement dans les ressources financières et humaines et dans la numérisation ;
(ii) les cadres de lutte contre la corruption, avec une évaluation des mesures prises dans différents domaines clés par les États membres pour prévenir et combattre la corruption ;
(iii) le pluralisme et la liberté des médias, avec un accent mis sur l’indépendance des autorités de régulation des médias, la transparence en matière de propriété des médias, la répartition de la publicité publique, la sécurité des journalistes et l’accès à l’information ;
(iv) les autres questions institutionnelles liés à l’équilibre des pouvoirs avec une attention particulière accordée à la qualité et au caractère inclusif du processus législatif, au rôle des Cours constitutionnelles, des autorités indépendantes (médiateur, institutions nationales de protection des droits humains, organismes de promotion de l’égalité) ainsi que des organisations de la société civile dans la préservation de l’État de droit.

La structure du rapport

8. Le rapport se compose d’un chapitre introductif transversal, qui fournit une synthèse des principaux thèmes et tendances communs, des problèmes spécifiques et des évolutions positives pour chacun des quatre piliers dans les États membres et dans l’Union. Il est suivi de vingt-sept chapitres spécifiques évaluant la situation dans chacun des États membres.

9. Les chapitres par pays reposent sur une évaluation qualitative effectuée de manière autonome par la Commission.
La méthodologie suivie vise à introduire un maximum de transparence, d’objectif et d’impartialité dans cette évaluation, tous les États membres étant considérés de la même manière. La Commission s’est appuyée sur de nombreuses sources d’informations comparatives et spécifiques à chaque pays provenant d’organismes gouvernementaux et intergouvernementaux (en particulier d’organes du Conseil de l’Europe), ainsi que de personnes physiques et morales privées.
Les États membres (via des personnes de contact) et les autres parties prenantes ont été invités à soumettre des contributions écrites spécifiques sous la forme de réponses à un questionnaire. La Commission a également recherché de manière proactive les contributions des principales parties prenantes européennes (les réseaux/associations judiciaires, le conseil des barreaux européens, le réseau européen des institutions nationales des droits de l’homme, les réseaux de lutte contre la corruption, la Fédération européenne des journalistes et le réseau des régulateurs des médias). Des visites de pays ont été organisées pour soutenir la collecte de preuves et engager un dialogue avec les autorités des États membres et les parties prenantes nationales concernées. Les États membres ont eu la possibilité de commenter les parties analytiques du rapport concernant leur évaluation par pays.

10. Le rapport 2022 comprend pour la première fois des recommandations spécifiques à chaque État membre, dont l’objectif est d’aider et soutenir les États membres dans les efforts qu’ils déploient pour faire avancer les réformes et déterminer dans quels domaines des améliorations ou un suivi des changements récents ou des réformes pourraient être nécessaires.

Lien avec les autres instruments

11. Le nouveau cycle d’examen de l’État de droit n’entend pas remplacer les instruments existants mais les compléter. Son objectif affiché est de servir d’outil préventif pour la détection précoce des défis afin d’éviter l’émergence ou l’aggravation de problèmes.
L’Union conserve ainsi sa capacité de réaction en cas de défaillance des mécanismes nationaux en activant :
(i) des actions au titre de l’article 7 du Traité sur l’Union européenne (la Commission et le Parlement européen ont respectivement proposé en décembre 2017 et septembre 2018 d’initier une procédure pouvant conduire au constat d’un risque clair de violation grave des valeurs de l’Union par la Pologne et la Hongrie mais la procédure est au point mort devant le Conseil) ;
(ii) le « cadre pour l’État de droit » reposant sur une procédure de dialogue destinée pour prévenir l’apparition d’une menace systémique contre l’État de droit dans un État membre (il a été mis en œuvre à l’égard de la Pologne en juillet 2016, sans aboutir à des résultats concrets) ;
(iii) des procédures en manquement (quatre actions en manquement ont été introduites devant la Cour toutes relatives aux « réformes » mettant en cause l’indépendance des juges en Pologne, dont trois ont déjà donné lieu à un arrêt en manquement ) ; ou encore
(iv) le mécanisme de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union (il a été déclenché à l’encontre de la Hongrie en avril 2022).

12. Le rapport vient par ailleurs se superposer à d’autres outils préventifs, comme :
(i) le tableau de bord de la justice dans l’Union (collecte de données comparatives sur la qualité, l’efficacité, ainsi que plus récemment l’indépendance des systèmes de justice nationaux) ;
ii) les rapports par pays établis dans le cadre du Semestre européen (ces rapports, depuis 2018, abordent des questions telles que l’indépendance de la justice ou la lutte contre la corruption ;
(iii) le dialogue du Conseil sur l’État de droit (un dialogue annuel avec deux discussions parallèles, l’une horizontale et l’autre par pays).

Les appréciations sur le rapport – Les points positifs

13. Le nouveau cycle d’examen de l’État de droit sur le renforcement de l’État de droit a fait l’objet d’appréciations mitigées.

14. Plusieurs points positifs ont été relevés :
(i) la définition de l’État de droit est considérée comme convaincante ;
(ii) la sélection de piliers larges et appropriés permet d’avoir une vue globale assez rapide de la situation à la fois dans l’Union dans son ensemble et dans les États membres et l’utilisation des mêmes piliers au fil des années devrait aider à comprendre l’évolution de la situation ;
(iii) une évaluation de tous les États sur la base des mêmes indicateurs devrait permettre une comparaison objective entre eux et faciliter la discussion sur les meilleures pratiques pour maintenir des normes solides en matière d’État de droit.

Les appréciations sur le rapport – Les principales faiblesses

15. Mais il a été souligné que certaines limites inhérentes à l’approche de la Commission empêchaient d’offrir une vision honnête et complète de l’état de santé des démocraties au sein de l’Union :
(i) le rapport se concentre sur la valeur de l’État de droit sans couvrir les autres valeurs sur lesquelles est fondée l’Union ;
(ii) le nouveau cycle d’examen de l’État de droit a été présenté comme un outil de prévention devant permettre d’éviter tout retour en arrière, semblant ignorer que dans plusieurs États membres de l’Union, ce recul s’est déjà produit ;
(iii) l’utilisation d’un langage diplomatique, tout empreint d’euphémismes et de termes doux, crée un risque sérieux de normalisation de menaces évidentes et/ou de violations de l’État de droit ;
(iv) le rapport n’indique pas clairement que toutes les lacunes, menaces et violations de l’État de droit ne sont pas de même nature et/ou intensité, ce qui peut faciliter les comparaisons trompeuses et les fausses équivalences ;
(v) le rapport ne suit pas le respect (ou l’absence de respect) de l’État de droit par chaque État membre sur une période suffisamment longue et omet régulièrement de faire le lien entre les évolutions observées, alors que c’est la seule manière de déceler une « violation systémique » et de faire une distinction entre les États dont les autorités poursuivent délibérément et trompeusement un processus de retour en arrière de l’État de droit et celle d’autres États où des lacunes, problèmes ou violations ponctuelles de l’État de droit sont constatée mais ne connaissent pas ce retour en arrière ;
(vi) en particulier, comme l’a déploré le Parlement européen, le rapport ne reconnait pas explicitement le processus délibéré de recul de l’État de droit dans les pays faisant l’objet des procédures prévues à l’article 7, paragraphe 1, du Traité sur l’Union européenne (la Pologne et la Hongrie) et ne signale pas les graves défaillances de l’État de droit dans une série d’autres États membres (Bulgarie, Lituanie, Roumanie, Slovaquie, Slovénie) ;
(vii) si l’adoption de recommandations par État membre a été à juste titre saluée, force est de constater que ces recommandations sont le plus souvent exprimées en termes vagues, sans critères clairs ni mécanismes de mise en œuvre, ce qui porte le risque de ne pas contrôler cette mise en œuvre.

Et en Belgique ?

16. Voici, pour terminer, quelques mots sur le chapitre consacré à la Belgique.

Le système de justice

17. Le rapport note que le niveau de perception de l’indépendance de la justice en Belgique est élevé tant dans l’opinion publique que parmi les entreprises.
Il signale que de nouvelles règles relatives à la délégation des juges sont en cours d’élaboration et que le Conseil supérieur de la justice a pris des mesures pour renforcer encore l’indépendance de la justice et son obligation de rendre des comptes.
Il constate que le manque de ressources humaines et financières reste problématique mais que des investissements importants visent à y remédier tandis que des mesures sont prises pour améliorer la qualité du système de justice, notamment avec des initiatives destinées à améliorer son niveau de numérisation.
Il regrette l’absence de vue d’ensemble complète de l’efficience du système de justice et constate que les délais anormalement longs signalés dans certaines juridictions restent une source de préoccupation.

Le cadre de la lutte contre la corruption

18. Ici la tonalité du rapport est relativement sévère. Il souligne que la Belgique n’a pas de « stratégie globale spécifique de lutte contre la corruption » et pointe de nombreuses lacunes, comme les ressources globalement limitées de l’Office central pour la répression de la corruption, l’absence de hiérarchisation des poursuites dans les affaires de corruption transnationale ou encore l’absence d’une politique globale en matière d’intégrité des ministres, de leurs cabinets et des membres du Parlement.

Le pluralisme et l’indépendance des médias

19. Le rapport se réjouit qu’un cadre réglementaire stable garantit l’indépendance et le fonctionnement efficace des régulateurs des médias et des organismes d’autorégulation ainsi que l’indépendance des médias de service public mais constate que les marchés des médias restent fortement concentrés dans les trois communautés.
Il relève un risque de limitation de l’accès aux documents publics et à l’information qui pourrait découler d’une nouvelle législation de la Communauté flamande. Il souligne que la sécurité des journalistes fait l’objet de préoccupations croissantes, en rapportant des cas de violences physiques ou verbales ainsi que de menaces en ligne et hors ligne à l’encontre de journalistes.

Autres questions institutionnelles en rapport avec l’équilibre des pouvoirs

20. C’est essentiellement le manque de moyens du Conseil d’État, de la Cour constitutionnelle et d’autres institutions indépendantes qui est mis en avant. Le rapport indique encore que, dans l’outil de recherche Civicus, qui fournit des données sur l’état de la société civile et des libertés civiques, l’état civique de la Belgique a été rétrogradé d’ouvert à rétréci, en raison des restrictions imposées et des forces de police utilisées en 2021 en lien avec le droit de manifester.

Quatre recommandations pour la Belgique

21. Quatre recommandations sont formulées en tête du rapport :
(i) « poursuivre les mesures visant à fournir des ressources humaines et financières suffisantes au système de justice dans son ensemble, en tenant compte des normes européennes sur les ressources du système de justice » ;
(ii) « achever la réforme législative sur le lobbying, en établissant un cadre comprenant un registre de transparence et une empreinte législative applicables à la fois aux membres du Parlement et du gouvernement » ;
(iii) « renforcer le cadre d’intégrité, notamment en adoptant un code de conduite applicable à tous les membres des cabinets ministériels, des règles sur les cadeaux et les avantages accordés aux membres du Parlement et du gouvernement et des règles sur le (rétro)pantouflage pour le gouvernement et ses cabinets » ; et
(iv) « renforcer le cadre régissant l’accès aux documents officiels, notamment en améliorant les procédures de demande et de recours et en limitant les motifs de rejet des demandes de divulgation ».

Mots-clés associés à cet article : État de droit, Union européenne, Hongrie, Pologne,

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  • Amandine
    Amandine Le 14 septembre à 15:38

    Que deviennent la liberté d’opinion et le pluralisme au sein des institutions européennes ? J’ai vu lors de la retransmission du discours de Mme Von der Leyen, Présidente de la Commission européenne, de ce 14 septembre 2022 que nombre de participantes à cet événement portent des vêtements jaunes et bleus, aux couleurs de l’Ukraine, dont la Présidente de la Commission.
    D’autre part, on peut lire sur le site de la Ligue des Droits Humains un rapport qui évoque, entre autres, la question de la censure de certains médias par ladite Mme von der Leyen :
    https://www.liguedh.be/wp-content/uploads/2022/07/6-Chronique-199.pdf
    La liberté d’opinion, dont la position de neutralité, en ce qui concerne ce conflit, et la liberté des médias, sont-ils effectivement respectés par les autorités de l’UE ?

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Marianne Dony


Auteur

professeur ordinaire à l’Université libre de Bruxelles (Chaire Jean Monnet de droit de l’Union européenne)

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