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Bref historique
Tout commence par la Communauté économique du charbon et de l’acier (CECA), créée en 1950. Le but était de ne pas renouveler les erreurs commises en 1919 lors de l’adoption du Traité de Versailles, qui était empreint d’un esprit très revanchard. Sous le couvert d’un traité de paix mettant fin à la Première Guerre mondiale, il sanctionnait en effet lourdement l’Allemagne et ses alliés et allait devenir un des ferments de la guerre ’39-‘45.
Limitée aux deux principaux secteurs qu’étaient à l’époque la sidérurgie et les charbonnages, la coopération économique a été élargie en 1957 avec la création de la Communauté économique européenne (CEE) et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (CEEA ou Euratom). La CECA a ensuite été intégrée à la Communauté européenne, qui avait entretemps abandonné son qualificatif « économique » au vu de l’extension de ses compétences dans d’autres domaines, sociaux et environnementaux par exemple.
Avec l’entrée en vigueur du traité dit de « Lisbonne » en 2009, l’Union européenne s’est substituée à la Communauté.
La nature particulière de l’Union européenne
L’Union n’est pas une organisation internationale classique. Jean Monnet, un des « pères fondateurs » de l’Europe, la décrit comme une « forme politique neuve » parce que dotée de la supranationalité.
Celle-ci se définit par quatre éléments.
- Premièrement, par l’objectif de générer une union « sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe » sur la base de valeurs communes. Le processus a conduit à l’adoption de traités d’approfondissement et à des élargissements successifs.
- Deuxièmement, par une structure institutionnelle complexe, sur laquelle on reviendra.
- Troisièmement, par la primauté du droit de l’Union, qui signifie que celui-ci a une force obligatoire face à laquelle les droits nationaux qui lui seraient contraires doivent s’incliner.
- Quatrièmement, par le fait que les traités européens et les actes qui en dérivent comportent des dispositions ne concernant pas que les États, mais qui sont dotées d’un « effet direct » créant immédiatement des droits et des obligations dont les particuliers peuvent, au besoin, exiger le respect devant les juges. Un exemple bien connu est le règlement général sur la protection des données (RGPD).
Il n’y a d’exception à cette supranationalité que dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), qui reste marqué par un mode de fonctionnement intergouvernemental caractérisé par le fait que les décisions s’y prennent essentiellement à l’unanimité.
Les institutions de l’Union européenne
La structure complexe de l’Union est dominée par sept institutions.
Le Parlement européen est élu tous les cinq ans au suffrage universel et représente ainsi les citoyens de l’Union. Avec le Conseil de l’Union européenne (voir ci-dessous), il est un des deux législateurs de l’Union et adopte à ce titre les règlements et les directives, c’est-à-dire, les « lois » européennes. Selon les cas, il donne un avis ou approuve les accords internationaux. Il approuve aussi les élargissements. Il approuve également la composition de la Commission après en avoir élu le président et peut la contraindre à démissionner. Il approuve enfin le cadre financier pluriannuel dans lequel les budgets doivent s’inscrire. Avec le Conseil, il adopte ceux-ci.
Le Conseil européen est composé des chefs d’État ou de gouvernement des États membres. Il constitue l’organe d’impulsion politique. Dans le domaine particulier de la politique étrangère et de sécurité commune, il identifie les intérêts stratégiques de l’Union, fixe les objectifs de cette politique et en définit les orientations générales.
Le Conseil de l’Union européenne réunit les ministres des 27 États membres dans des formations qui varient selon les sujets traités. Par exemple, le Conseil « affaires économiques et financières » est composé des ministres de l’Économie et des Finances, le Conseil « Justice et affaires intérieures » réunit les ministres de la Justice et de l’Intérieur et le Conseil « Environnement » regroupe les ministres chargés de cette matière. Le Conseil exerce le pouvoir législatif conjointement avec le Parlement. Étant le lieu où se rencontrent les intérêts nationaux, il représente les États dans le processus normatif. Il dispose également d’un large pouvoir de décision dans d’autres domaines, notamment en matière de mesures restrictives (qui prennent entre autres la forme de gels des avoirs financiers) où il établit les listes de personnes et entités visées. Il coordonne les politiques économiques et sociales des États et conclut les accords internationaux. La plupart du temps, il se prononce désormais à une majorité qualifiée d’au moins 55 % des États représentant 65 % de la population.
La Commission européenne est un organe atypique. Composée d’autant de commissaires qu’il y a d’États membres, elle a pour mission de promouvoir l’intérêt général et est ainsi au cœur de l’architecture européenne. Elle participe au pouvoir législatif en ce que, par principe, tout règlement ou toute directive trouve son origine dans une proposition de celle-ci. Elle est également l’organe exécutif de l’Union en ce qu’elle est chargée de prendre les dispositions d’exécution des actes qui nécessitent des mesures uniformes. Mais, le Conseil peut exceptionnellement se réserver cette tâche. Elle gère encore les nombreux fonds de l’Union tels que le Fonds européen agricole et de développement rural (FEADER), le Fonds social européen (FSE) ou le Fonds de cohésion. Elle est enfin la gardienne des traités et, dans ce cadre, surveille le respect du droit de l’Union par les États membres en engageant au besoin des procédures en manquement contre ceux qui le méconnaissent. Dans des cas bien déterminés, elle vérifie aussi le respect du droit de l’Union par les particuliers. Ce pouvoir se traduit par la possibilité d’infliger de lourdes amendes aux entreprises qui portent atteinte à une saine concurrence par des ententes illicites ou des abus de position dominante. Un règlement de 2022, dit « Digital service Act » (DSA) lui a conféré un pouvoir similaire pour créer un espace numérique sûr et lutter contre les contenus illicites, tels que la désinformation, les discours haineux, la pédopornographie, le trafic de drogue, la contrefaçon et le cyberharcèlement.
La Cour de Justice de l’Union européenne est l’organe judiciaire de l’Union. Elle comporte deux juridictions : la Cour de justice au sens strict et le Tribunal. La principale compétence de la Cour est de répondre aux questions dites « préjudicielles » que les juges nationaux lui posent en ce qui concerne l’interprétation ou la validité des règles de l’Union que ceux-ci sont chargés d’appliquer en première ligne. La Cour, exceptionnellement, et le Tribunal, par principe, sont en outre compétents pour annuler les actes des institutions européennes contraires aux règles qui leur sont supérieures et pour statuer sur les recours indemnitaires. La Cour peut encore condamner pour manquement les États qui ne mettent pas correctement en œuvre le droit européen. Elle est également le juge de cassation des arrêts rendus par le Tribunal. Le juge de l’Union dispose également d’un pouvoir plus complet (dit de « pleine juridiction ») dans des matières qui lui sont spécialement dévolues à cet effet, notamment dans le domaine de la concurrence. La Cour exerce enfin une compétence d’avis sur la compatibilité des accords que l’Union envisage de conclure avec des États tiers ou des organisations internationales avec les règles supérieures du droit européen.
La Banque centrale européenne a, quant à elle, pour mission de définir et de mettre en œuvre la politique monétaire de la zone euro et de superviser directement les banques qui, en raison de leur grandeur, présentent des risques dits « systémiques ». Elle détient aussi le monopole d’émission de l’euro.
La Cour des comptes, enfin, contrôle la légalité des recettes et des dépenses de l’Union. Elle procède également à des audits sur le fonctionnement des autres institutions et des organes de l’Union. Elle publie en outre des rapports annuels ou spéciaux qui sont transmis au Parlement européen et au Conseil et qui servent de base aux débats sur les décharges budgétaires.