1. L’arrêt du Conseil d’État du 11 septembre 2019 n’est pas de ceux qui sont restés inaperçus du grand public, comme c’est d’ailleurs souvent le cas lorsque les juridictions freinent l’action du Gouvernement et plus particulièrement celle du sulfureux ex-secrétaire d’État à l’Asile et à la Migration Théo Francken.

En l’espèce, ce ne sont pas moins de cinq associations, dont la Ligue des Droits Humains et le MRAX, qui ont demandé au Conseil d’État d’annuler l’arrêté royal du 16 février 2015 qui imposait aux demandeurs de séjour de payer une redevance pour couvrir le coût du traitement de leur dossier.

Cet arrêt d’annulation nous permet de revenir sur les caractéristiques essentielles de la redevance et d’ainsi pointer les principales différences qui la distinguent de l’impôt.

2. La redevance est un montant demandé à l’usager en contrepartie de l’utilisation d’un service public, dont le régime juridique est établi par l’article 173 de la Constitution ; cette dernière disposition utilise la notion de rétribution mais, le plus souvent, c’est bien le terme « redevance » qui est employé.

En revanche, l’impôt se fonde sur l’article 170 de la Constitution et, surtout, à la différence de la redevance, il n’est pas associé à l’utilisation directe d’un service public.

De cette différence, deux critères essentiels distinguent la redevance de l’impôt.

3. Premièrement, la redevance doit viser un service qui s’adresse prioritairement à l’usager et non à la collectivité dans son ensemble.

L’impôt, quant à lui est affecté aux services d’intérêt général dans leur ensemble.

Par exemple, lorsqu’un voyageur se rend à l’aéroport de Zaventem il doit payer une redevance pour l’utilisation du tronçon ferroviaire Diabolo qui lie Bruxelles à l’aéroport. Mais, il paye également 6 % de taxe sur la valeur ajoutée du ticket (« taxe » et « impôt » sont aussi des synonymes, même s’ils s’appliquent à des types de fiscalités différentes). Ce dernier montant est un impôt car il ne sert pas à l’usager, mais à la collectivité dans son ensemble.

4. Deuxièmement, la redevance revêt un caractère indemnitaire de sorte qu’il doit exister un rapport raisonnable entre le montant prévu par la redevance et la valeur du service presté.

5. C’est sur cette dernière caractéristique que le Conseil d’État a été amené à se prononcer dans l’arrêt qui nous occupe.

Il décide d’annuler l’arrêté au motif que le pouvoir exécutif n’a pas respecté l’habilitation accordée par le pouvoir législatif.

En effet, la loi ne permet au Gouvernement d’établir des redevances à charge des étrangers qui demandent un droit de séjour qu’à la condition que cette redevance couvre les frais administratifs auxquels fait face l’administration. Or, selon le Conseil d’État, le Gouvernement ne parvient pas à prouver que le prix qu’il a fixé se base sur des informations exactes et pertinentes qui correspondent au coût moyen du service fourni. Puisque le Gouvernement a échoué à établir le cout moyen du service, il s’en suit qu’il est dans l’incapacité de démontrer un rapport raisonnable entre les tarifs fixés dans l’arrêté et le cout réel du service fourni. Partant, le Conseil d’État annule l’arrêté litigieux.

6. Si une contribution ne répond pas à ces deux critères, elle doit alors être considérée comme un impôt.

Or l’impôt répond à un cadre juridique plus strict. La marge de manœuvre laissée par le législatif à l’exécutif pour établir des règles est bien plus étroite pour les impôts que pour les redevances.

En matière d’impôt, le législateur doit fixer l’assiette, la base imposable, le taux et les exemptions éventuelles. Il peut uniquement déléguer au Gouvernement l’exécution de ses choix ainsi que certains points de détail.
Par contre, la délégation accordée à l’exécutif en matière de redevance peut être bien plus large : par exemple, la loi peut laisser au Roi le soin de fixer le montant de la redevance. Mais faut-il encore, comme le précise le Conseil d’État dans l’arrêt ici commenté, que le Gouvernement puisse prouver qu’il existe un rapport raisonnable entre les montants fixés et le cout réel du service fourni, ce qui n’était pas le cas en l’espèce.