L’autorité fédérale, seule compétente en principe pour organiser la Justice administrative et le Conseil d’État

1. Créé en 1946, le Conseil d’État est une institution divisée en deux sections :

• la section de législation est chargée de rendre des avis lors de l’élaboration des lois, décrets et ordonnances, ainsi que des arrêtés règlementairess de l’État fédéral, des communautés et des régions ;
• la section du contentieux administratif est une juridiction qui rend des arrêts à la suite de recours contre les actes, individuels ou règlementaires, de l’administration.
  Dans cette dernière fonction de juge de l’administration, le Conseil d’État est la plus haute juridiction administrative du pays. C’est une institution fédérale et la Constitution (article 160) prévoit que seul le législateur fédéral est en principe compétent pour lui attribuer ou retirer des compétences ainsi que pour organiser la procédure applicable devant lui.
  À côté du Conseil d’État, existent des juridictions administratives spécialisées, créées pour juger des litiges dans des domaines spécifiques opposant l’administration aux administrés ; tel est le cas, par exemple, du Conseil du contentieux des étrangers. Ici aussi, la Constitution (article 161) prévoit que c’est au législateur fédéral qu’il revient de créer et d’organiser ces juridictions administratives spécialisées.

La création de juridictions administratives par les Communautés et les Régions

2. Et pourtant, dès 1995 et tout au long des années 2000, des juridictions administratives ont été créées par… les Régions et les Communautés, et non par l’autorité fédérale.
Côté francophone, on trouve quelques juridictions administratives en charge d’un contentieux limité et spécifique : la Commission d’appel pour l’aide aux handicapé(e)s (qui statue sur les recours introduits contre les décisions de l’AviQ), la chambre des litiges de la CWaPE (chargée des différends relatifs aux réseaux d’électricité ou de gaz), le Conseil d’appel des allocations d’études [qui statue sur les décisions d’octroi des aides financières aux étudiant(e)s] et les collèges provinciaux (chargés du contentieux lié aux élections communales).
Côté néerlandophone, on retrouve des juridictions administratives spécialisées dont les compétences sont larges et importantes : le Conseil de règlement des différends en matière de décisions sur la progression des études (Raad voor betwistingen inzake studievoortgangsbeslissingen), le Conseil des contestations électorales (Raad voor Verkiezingsbetwistingen) (chargé du contentieux lié aux élections locales), le Collège de maintien (Handhavingscollege) (chargé du contentieux lié aux sanctions administratives, notamment en matière urbanistique et environnementale) et le Conseil du Contentieux des Permis (Raad voor Vergunningsbetwistingen) (compétent pour un large contentieux relatif aux autorisations en matière d’environnement, d’urbanisme et immobilière).

La création par la Flandre de nombreuses juridictions administratives

3. Mais la Flandre est également allée un pas plus loin : elle a regroupé ses quatre juridictions administratives dans un service administratif commun (un « super-greffe »), appelé le Dienst van Bestuursrechtscolleges (DBRC).
Il ne s’agit pas à proprement parler d’une juridiction administrative unique, mais certains considèrent qu’on se rapproche de ce qui pourrait un jour devenir un Conseil d’État flamand.

Le recours aux compétences implicites pour créer des juridictions administratives aux niveaux communautaire et régional

4. Les Régions et Communautés peuvent-elles créer des juridictions administratives spécialisées alors que c’est la collectivité fédérale qui est constitutionnellement compétente ?
Elles sont autorisées à le faire en recourant au dispositif des « compétences implicites » (prévu à l’article 10 de la loi spéciale du 8 aout 1980 ‘de réformes institutionnelles’). Cela leur permet d’empiéter sur les compétences fédérales pour autant, selon la Cour constitutionnelle, qu’elles respectent trois conditions : il faut (1) que l’empiètement sur la compétence fédérale soit nécessaire à l’exercice de leurs propres compétences (que cela leur permette d’atteindre leur objectif de manière proportionnée), (2) que la matière sur laquelle il est empiété se prête à un règlement différencié (il faut montrer qu’une règlementation uniforme en la matière n’est pas indispensable) et (3) que l’impact sur la compétence du législateur fédéral ne soit que marginal (l’empiètement doit être raisonnable et limité).

5. Qui contrôle que ces trois conditions sont respectées ? Avant l’adoption du texte législatif par la Région ou la Communauté concernée, c’est la section de législation du Conseil d’État qui se prononce à titre consultatif. Une fois la norme adoptée, la Cour constitutionnelle se prononce, seulement si un recours est introduit contre la norme en question.
Dans l’ensemble, la section de législation fait preuve de nuance et de réserve dans l’appréciation des conditions de recours aux pouvoirs implicites.
La Cour constitutionnelle, en revanche, se montre souple. Dès 2003, elle valide la création par la Région wallonne d’une juridiction administrative spécialisée sur la base des compétences implicites. En 2011, elle confirme sa position dans un arrêt marquant dans lequel elle avalise la création, par la Flandre, du Conseil du Contentieux des Permis. La Cour a jugé que l’impact de la création de cette juridiction sur le Conseil d’État était marginal pour deux raisons : d’abord parce que le contentieux qui lui était enlevé (et pris en charge désormais par le Conseil du Contentieux des Permis) se limitait aux décisions à portée individuelle et pas règlementaire (ce qui signifie que le Conseil d’État conserve une partie de sa compétence) ; ensuite, parce que le Conseil d’État continuerait à statuer, dans les matières qui lui sont retirées, sur les recours en cassation administrative. Il faut savoir en effet que, de manière générale, toutes les décisions définitives des juridictions administratives peuvent faire l’objet d’un recours en « cassation », c’est-à-dire en annulation, devant le Conseil d’État : selon la loi, les décisions de toutes les juridictions administratives peuvent ainsi faire l’objet de ce type de recours, ce qui concerne donc nécessairement celles des juridictions communautaires et régionales au même titre que celles des juridictions administratives organisées par la loi fédérale.

Les conséquences de la création de juridictions administratives aux niveaux communautaire et régional

6. Ceci étant, la création de juridictions administratives spécialisées à côté du Conseil d’État a des conséquences importantes, tant sur ses compétences que sur son fonctionnement.
Premièrement, les compétences qui sont attribuées à ces nouvelles juridictions sont retirées au Conseil d’État. Aujourd’hui, c’est donc une partie substantielle du contentieux administratif (surtout flamand) qui a été transféré vers ces juridictions spécialisées.
En cascade, une deuxième conséquence est que le Conseil d’État, dans les matières transférées, demeure compétent uniquement pour statuer en qualité de juge de cassation administrative. C’est une réduction importante de ses compétences : en tant que juge de l’annulation ou de la suspension des actes administratifs, le Conseil d’État traite du fond de l’affaire et des questions de fait. En cassation, son rôle se limite à vérifier que la décision de la juridiction administrative spécialisée est conforme au droit (il n’examine donc pas l’acte administratif en cause dans le litige). En pratique, le nombre de recours en cassation est en outre limité, car il existe une procédure de « filtrage » destinée à éliminer d’abord tous les recours qui sont irrecevables ou manifestement non fondés.
Enfin, une troisième conséquence de la création de juridictions administratives spécialisées est qu’elle crée un déséquilibre, au sein du Conseil d’État, entre les chambres néerlandophones et les chambres francophones. En effet, la charge de travail pour les premières s’est significativement réduite, puisqu’une partie très importante des affaires à traiter est partie vers les juridictions administratives flamandes. À l’inverse, quant à l’aile francophone, elle accuse un arriéré (retard) conséquent face à une charge de travail en constante augmentation.
Il y a aussi des répercussions sur le fonctionnement de la section de législation du Conseil d’État, sur lesquelles il serait trop long de s’étendre ici.

7. Face à ce phénomène, la question qui se pose naturellement est la suivante : la Cour constitutionnelle a-t-elle ouvert la porte à un démantèlement « morceau par morceau » de la justice administrative fédérale et assiste-t-on à la naissance d’une véritable justice administrative flamande ?
La question mérite d’être posée, car la justice administrative flamande a continué à prendre de l’ampleur ces dernières années. En 2023 et 2024, la Flandre a adopté plusieurs textes destinés à étendre significativement les compétences de ses juridictions administratives : le Conseil du Contentieux des Permis se voit désormais confier les litiges portant sur les actes règlementaires (dont on a dit plus haut qu’ils étaient d’abord restés dans les compétences du Conseil d’État). Quant au Collège de maintien, son contrôle juridictionnel est élargi aux décisions en matière de sanctions administratives et de réparation dans des matières très larges pour lesquelles la Flandre est compétente.

Les suites politiques de la création de juridictions administratives aux niveaux communautaire et régional

8. Plusieurs recours en annulation contre ces textes ont été introduits devant la Cour constitutionnelle, notamment par les Gouvernements de la Région wallonne, de la Communauté française ainsi que du Collège de la Commission communautaire française (« COCOF »).
L’un des arguments principaux est de soutenir que les conditions pour recourir aux compétences implicites ne sont pas rencontrées et que donc la Flandre ne peut pas valablement retirer le contentieux précité au Conseil d’État pour le confier à ses propres juridictions.

9. Politiquement, le sujet est sensible : la méfiance, voire l’irritation des francophones, ne réside pas tant dans la défédéralisation en tant que telle de la justice administrative que dans la manière dont elle s’opère. Plusieurs considérations doivent ici être évoquées.
Tout d’abord, en s’appuyant sur les compétences implicites, le démantèlement de la justice administrative se produit en marge de tout cadre constitutionnel clair et sans concertation avec les francophones. Les néerlandophones ont, depuis longtemps, une vision claire d’une justice flamande (tant judiciaire qu’administrative) et ils ont financé une étude très approfondie sur la défédéralisation de la justice. Ils avancent donc pragmatiquement et rationnellement en ce sens.
La crainte des francophones est aussi qu’à terme, la Flandre ne veuille plus financer le Conseil d’État, dont elle a de moins en moins besoin au fur et à mesure que ses juridictions administratives spécialisées recueillent le contentieux pour lequel il était auparavant compétent. Les francophones, quant à eux, ont rappelé qu’ils n’avaient ni le souhait ni les moyens d’investir dans des juridictions administratives wallonnes.

Conclusion : quels droits pour les justiciables ?

10. Enfin, plus fondamentalement, ce à quoi il convient surtout de rester attentif dans le cadre de la création de juridictions administratives spécialisées, c’est le respect des droits fondamentaux des justiciables. Les juridictions administratives flamandes leur offrent-elles à tout le moins une justice de qualité équivalente ou supérieure à celle du Conseil d’État ? Il est en effet essentiel que le droit d’accès à un juge et tous les principes plus larges du droit à un procès équitable soient respectés (motivation des décisions, publicité des audiences, indépendance et impartialité des juges, notamment à travers une procédure de nomination qualitative, etc.).
La Flandre a mis en place les garanties nécessaires dans le respect de la Constitution et des conventions internationales, et amélioré au fil des années certains aspects de l’organisation et de la procédure devant ses juridictions (dont la procédure de nomination des juges ou encore l’allongement des délais pour introduire les recours). Mais l’on peut quand même épingler, par exemple, que le délai de traitement des affaires devant le Conseil du Contentieux des Permis s’allonge (or, un délai raisonnable doit être respecté) ou encore qu’aucune juridiction flamande logée au sein du Dienst van Bestuursrechtscolleges (DBRC) ne pratique la procédure de double examen des recours, comme le fait le Conseil d’État : au sein de celui-ci, les affaires sont d’abord examinées de manière indépendante par des magistrats de l’auditorat et puis par les magistrats des chambres qui siègent et tranchent le litige.
La défédéralisation de la justice administrative s’opérant en dehors d’un cadre constitutionnel clairement balisé, il convient de rester particulièrement vigilant quant au respect des droits des justiciables.