1. La Déclaration de Chișinău sur la Convention européenne des droits de l’homme et la migration a été adoptée le 15 mai 2026 par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe (135e session). Il s’agit d’une déclaration politique qui s’inscrit dans un contexte polémique sur les migrations, qui devient un élément structurant des préoccupations étatiques (I).
Elle contient, tout d’abord, un rappel des principes fondamentaux de la Convention européennes des droits de l’homme et du rôle de la Cour européenne des droits de l’homme (II) et, ensuite, dans la plus grande partie du texte, des propositions spécifiques, plus problématiques, sur la migration (III). Quel épilogue après cette Déclaration et les réactions qu’elle a suscitées (IV) ?
I. Le contexte
La lettre des 9 et les réactions qu’elle a suscitées
2. Le 22 mai 2025, la communauté juridique prenait connaissance d’une déclaration commune par laquelle neuf États européens, à l’initiative du Danemark et de l’Italie, appelaient la Cour européenne à se montrer plus déférente vis-à-vis de la politique migratoire des États membres (voir à ce sujet l’article suivant publié sur Justice-en-ligne :).
3. Sans pour autant verser le moindre précédent à l’appui de leur démonstration, les États signataires affirment en effet que « le développement de l’interprétation de la Cour a, dans certains cas, limité leur capacité de prendre des décisions politiques dans leurs démocraties ». Ils estiment qu’ils devraient disposer d’une plus grande capacité nationale à décider quand on peut expulser une personne étrangère qui a commis certains crimes graves et qu’ils devraient avoir la possibilité de prendre des mesures efficaces pour contrer les États hostiles « qui tentent d’utiliser nos valeurs et nos droits contre nous-mêmes », « par exemple en manipulant les personnes migrantes ».
4. À l’une ou l’autre exception près (voir par exemple M. Bossuyt, « Réponse aux accusations portées contre les neuf chefs de gouvernement », La Libre en ligne, 27 mai 2025 ; voir aussi les observations de M. Bossuyt lors du débat organisé à Bruxelles par le think tank hongrois MCC), la réprobation à l’égard de cette « lettre des 9 » fut très largement unanime, tant dans le monde académique qu’auprès de la société civile active dans le domaine de la défense des droits humains (voir parmi d’innombrables autres : S. Van Drooghenbroeck, C. Romainville et treize autres, « La Cour européenne des droits de l’homme, obstacle dans les politiques migratoires ? Entre désinformation et monstruosités », Le Soir en ligne, 26 mai 2025 ; N. Hervieu, « Les attaques politiques visant la CEDH se font de plus en plus frontales et existentielles », Le Monde, 27 mai 2025 ; P. Vandernoot, « Les gouvernements européens et la Cour européenne des droits de l’homme : réflexions autour d’une lettre ouverte », Justice en ligne, 9 juin 2026).
Les uns soulignent la désinformation complète de l’opinion publique dans l’exposition des tenants et aboutissants réels de la jurisprudence strasbourgeoise dédiée aux questions migratoires, et des très larges concessions qui y sont faites en faveur des États. À cet égard, la Déclaration de Chisinău est accompagnée d’un exposé de la jurisprudence de la Cour en matière de migration (Les migrations et la Convention européenne des droits de l’homme - Foire aux questions, février 2026), qui fait le point en la matière et permet de taire certains fantasmes sur le rôle de la Cour s’agissant des politiques migratoires.
Les autres aperçoivent la volonté à peine dissimulée de remettre en cause les quelques tabous absolus qu’inclut encore le droit au respect de la dignité humaine, à savoir l’interdit de la torture et des peines et traitements inhumains et dégradants.
Tous se désolent, enfin, face à cette tentative sans précédent de déstabiliser la Cour et de porter atteinte à son indépendance.
5. Depuis les origines, des critiques à l’endroit de la Convention et de la Cour ont existé et elles doivent se poursuivre (S. Van Drooghenbroeck et Fr. Tulkens, « Doit-on continuer à critiquer la Cour européenne des droits de l’homme ? », Revue trimestrielle des droits de l’homme, n° 144, 1er octobre 2025, pp. 939 et s.). Cela n’a rien de pathologique.
Là où cela le devient, c’est lorsque, dans un mouvement hyperbolique intellectuellement déloyal, ou en tout cas mal informé, l’insatisfaction engendrée par tel ou tel arrêt particulier devient le prétexte à la remise en cause de plano de toute la jurisprudence dont il ne constitue qu’une infime partie, et que, sur cette base, la légitimité de l’institution elle-même soit contestée en son principe.
La Déclaration commune des 27
6. Dans les mois qui suivent, d’intenses manœuvres diplomatiques ont eu lieu, notamment celles du Premier ministre belge Bart De Wever. À sa demande, Marc Bossuyt, ancien président de la Cour constitutionnelle de Belgique, aurait écrit le 10 aout 2025 un texte qui a circulé parmi les États membres (How to meet the concern expressed by nine EU leaders ?), recommandant notamment d’assouplir les règles afin de pouvoir expulser davantage de migrants et de nommer à la Cour plus de juges conservateurs (M. Lund Nielses, N. Ionta, V. Chadwick, « A Belgian plan to challenge Europe’s courts on migration », Euractiv, 16 septembre 2025).
7. À son tour, le Secrétaire général du Conseil de l’Europe décide de prendre la « fronde » des 9 au sérieux et de canaliser un débat trop explosif sur la migration. Une Conférence ministérielle informelle réunie à Strasbourg prend le relai et le message politique adressé à la Cour est clair et plus radical : appliquer une jurisprudence restrictive concernant les questions migratoires. La Déclaration commune des 27 États membres du 10 décembre 2025 annonce une prochaine Déclaration politique sur les questions migratoires.
8. Il s’agit de Déclaration de Chisinău du 15 mai 2026, une déclaration commune des 46 États membres du Conseil de l’Europe, qui aurait permis d’éviter des déclarations parallèles plus radicales (L. Burgorgue-Larsen, « Migration : les États européens accentuent la pression sur la CEDH », Le Club des juristes, 2025). Elle a été préparée par les travaux menés au sein du Comité directeur pour les droits de l’homme (CDDH) du Conseil de l’Europe dans un substantiel Document final du CDDH contenant les éléments d’une déclaration politique, adopté à la session du 10-12 mars 2026.
II. Des rappels essentiels
9. Comme le souligne L. Burgorgue-Larsen dans son article précité, des discussions ont été intenses « pour préparer un contrefeu aux positions radicales actées en mai et en décembre 2025 et rééquilibrer l’attaque frontale contre la CEDH ».
Le Préambule de la Déclaration rappelle la « contribution extraordinaire » de la Convention à la protection des droits humains et de l’État de droit en Europe ainsi que son rôle dans le maintien de la sécurité démocratique et de la paix sur le continent. Il réaffirme aussi le soutien des États à l’indépendance de la Cour et à l’intégrité du système. Ces fondamentaux sont alors déclinés à travers la « validation » des principes essentiels de la Convention.
10. Du côté des États, la Déclaration réaffirme la responsabilité principale des États dans le respect des droits humains (§ 1) ; la nécessité de la mise en œuvre des droits et libertés de la Convention au niveau national (§ 3) ; la responsabilité partagée avec la Cour et les autres instances du Conseil de l’Europe (§§ 7, 8 et 9) ; l’attachement au droit de recours individuel (§ 14) et l’obligation inconditionnelle des États d’exécuter les arrêts de la Cour (§ 14)). Le paragraphe 2 rappelle à juste titre que « la jouissance des droits et libertés reconnus dans la Convention est soumise au principe de non-discrimination ». Enfin, sous le registre omniprésent de la subsidiarité (§§ 4 et 5), la Déclaration souligne la nécessité des recours internes effectifs (§ 6).
11. Du côté de la Cour, envisagée comme un garde-fou pour les personnes dont les droits et libertés ne sont pas protégés au niveau national (§ 10), l’interprétation de la Convention « comme un instrument vivant qui tient compte des réalités contemporaines » est clairement assumée par les États (§ 12), tout comme est reconnue « l’interprétation prudente et équilibrée » de la Cour (§ 13).
12. Ces déclarations ne doivent certainement pas être sous-estimées, mais elles invitent à une certaine vigilance.
En fait, ce qui a changé au cours de quinze dernières années, c’est l’insistance sur la subsidiarité et sur la nécessité d’une répartition claire des rôles entre les autorités nationales et la Cour.
Sur le plan théorique, la proposition est évidemment parfaitement recevable. On est passé, très clairement, d’un registre descriptif à un registre normatif consacré par le Protocole n° 15 (entré en vigueur le 1er août 2021), qui introduit dans le Préambule de la Convention européenne des droits de l’homme une référence expresse au principe de subsidiarité et à la doctrine de la marge d’appréciation (J. Andriansimbazovina, Fr. Tulkens et S. Van Drooghenbroeck, « Une histoire de la Convention », in La Convention européenne des droits de l’homme article par article, Paris, Mare et Martin, 2026, à paraitre).
Le contexte actuel et notamment le backslash évoqué plus haut laisse malgré tout planer un certain soupçon que, derrière cette insistance sur la subsidiarité, se loge – à tout le moins chez un certain nombre d’États – une invitation faite à la Cour de relâcher son contrôle. Il faut donc respecter le choix des États, sauf raison sérieuse, ce que la Cour répète cependant souvent. Mais le principe de subsidiarité n’est pas un principe absolu. Il doit aussi s’accorder avec l’autre principe fondateur, celui de l’effectivité des droits, des droits concrets et effectifs et non théoriques et illusoires (voir par exemple, l’arrêt Artico c. Italie prononcé le 13 mai 1980 par la Cour européenne des droits de l’homme, § 33).
12. Enfin, le développement des recours internes, au demeurant indispensable, dépend d’une série de facteurs non seulement juridiques mais aussi politiques et sociaux. L’effectivité des recours requiert des mesures à long terme pour remédier aux problèmes structurels de base (durée de procédure, hypertrophie de la détention avant jugement, non-exécution des jugements, etc.).
III. Les questions liées à la migration
13. La majeure partie de la Déclaration de Chișinău concerne les questions spécifiques liées la migration, « une obsession étatique existentielle », ainsi que l’écrit Laurence Burgorgue-Larsen dans son article précité. Les questions envisagées sont successivement celles qui concernent les expulsions et les extraditions (§§ 20 et 21), l’interprétation des article 3 (interdiction de la torture et des traitements inhumains et dégradants) (§§ 22 à 30) et 8 (droit au respect de la vie privée et familiale) (§§ 31-34) de la Convention, les arrivées massives de migrants (§§ 34 à 36) et de nouvelles approches (§§ 45 à 47).
14. Certains points de la Déclaration apparaissent particulièrement problématiques, spécialement ceux qui sont exposés ci-dessous.
Un point de départ discutable
15. Dans le Préambule, il est historiquement inexact de prétendre que les questions migratoires n’étaient pas envisagées en 1950, date d’adoption de la Convention européenne des droits de l’homme, mais sans doute la perception était différente.
De même, soutenir que le fait de ne pas relever ces défis aujourd’hui pourrait fragiliser la confiance du public dans la Convention (§ 16) est fameusement « osé », comme le dit L. Burgorgue-Larsen dans son article précité : « Ce n’est pas le public qui estime que la Cour s’égare sur les questions migratoires mais certains gouvernements où ce récit est régulièrement distillé dans les médias ».
En fait, un false narrative. Des États tentent de se défausser de leurs obligations en la matière et la Cour est le bouc émissaire idéal. Comme le dit l’adage, « the hanging fruit is the easier to pick ».
Il est inquiétant de voir que les États préfèrent dire à la Cour comment elle doit remplir son rôle et interpréter la Convention plutôt que d’affronter les problèmes cruciaux qui sont les leurs en termes de sécurité nationale et de sureté publique.
Une approche étatiste
16. Dans ce « contexte » justificatif, évoqué à de multiples reprises (par exemple deux fois au paragraphe 40 de la Déclaration de Chișinău), c’est une approche étatiste assumée qui domine les questions liées à la migration.
On le voit dans des dispositions de la Déclaration qui affirment les droits de l’État en premier et le respect des droits de la Convention en second, comme une sorte d’exception (L. Glas, K. Istrefi, A. Buysse, C. Heri, « Open Minded or Open-Ended ? The Chișinău Declaration on the ECHR and Migration », ECHR Blog, 15 mai 2026). Par exemple, le paragraphe 18 reprend la jurisprudence de l’ancienne Commission européenne de 1962 selon laquelle « les États ont le droit souverain indéniable de contrôler l’entrée et le séjour des ressortissants étrangers » et concède, in fine, que ces droits doivent être exercés dans le respect des droits de la Convention. Dire que la règle est la souveraineté des États et que l’exception est le respect des droits de la Convention n’équivaut pas à soutenir l’inverse (S. Sarolea, Droits de l’homme et migrations. De la protection du migrant aux droits de la personne migrante, Bruxelles, Bruylant, 2006, pp. 621 à 622). Il ne s’agit pas d’une question de rhétorique mais de fond.
Il en va de même en ce qui concerne les paragraphes 20 et 21 sur les expulsions et les extraditions.
Au paragraphe 32, portant sur l’article 8 (droit au respect de la vie privée et familiale), la Déclaration établit une hiérarchie implicite entre « les droits individuels et les intérêts publics importants que représente la défense de la liberté et de la sécurité dans les sociétés des États parties ». À cet égard, même s’il s’agit d’un extrait de l’arrêt Soering c. Royaume-Uni du 7 juillet 1989 (§ 89), il est ambigu de soutenir en l’espèce que « la recherche d’un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu est inhérente à l’ensemble de la Convention » (préambule de la Déclaration de Chișinău).
17. Le but de la Convention est de protéger les droits des personnes et non pas l’intérêt général – c’est le rôle de l’État –, même si l’intérêt général joue bien sûr un rôle dans les buts légitimes qui autorisent des ingérences et des limitations dans les droits garantis (voir l’article précité de L. Glas, K. Istrefi, A. Buysse et C. Heri ), ce qui est autre chose. Dans l’exercice de sa mission, la Cour doit tenir compte de la conciliation de la protection des droits humains et de la souveraineté des États, comme l’a rappelé le président de la Cour M. Guyomar au Comité des ministres en 2025.
Des articles-clés
18. La Déclaration précise le contenu de deux articles-clés de la Convention en matière d’immigration, les articles 3 (interdiction de la torture et des traitements inhumains et dégradants) et 8 (droit au respect de la vie privée et familiale). Au nom d’une vision abstraite de l’ordre public et de la sécurité nationale, elle soutient une interprétation de plus en plus restrictive de ces droits, au risque de perdre les éléments essentiels, à savoir la protection des personnes migrantes. Elles sont ici et ailleurs les vraies oubliées de tout ce débat.
19. En ce qui concerne l’article 3, la Déclaration ne remet pas en cause l’interdiction absolue de la torture et des traitements inhumains et dégradants, mais elle estime, quant à l’interprétation des termes « torture » et « traitements inhumains et dégradants », que le minimum de gravité doit rester élevé et « sans contrainte inutile » sur les décisions d’expulsion et d’extradition des ressortissants étrangers (§ 23).
De quoi s’agit-il ? Cette dernière formule, vague et imprécise, ouvre la voie à l’arbitraire et à tous les abus. Par ailleurs, sans tenir compte de la jurisprudence de la Cour, la Déclaration soutient qu’une décision d’expulsion ne peut être empêchée si la qualité des soins dans le pays de renvoi n’est pas au niveau européen (§ 25).
20. En ce qui concerne l’article 8, souvent invoqué par les personnes migrantes, la Déclaration estime tout simplement que « les autorités nationales sont mieux placées qu’une cour internationale pour apprécier les conditions et besoins locaux », notamment pour évaluer « si un ressortissant étranger est susceptible de constituer une menace pour l’ordre public et la sécurité nationale » (§ 32).
Dans la Déclaration, aucune mention de la situation vécue des personnes, des familles, des enfants.
Des réponses aux défis ?
21. En resserrant plus précisément les défis auxquels les États entendent répondre, trois situations semblent émerger : l’impossibilité d’expulser des personnes condamnées ou poursuivies pour des infractions graves, les arrivées massives de migrants et l’instrumentalisation de la migration.
22. En ce qui concerne les expulsions et les extraditions, le Netherlands Institute for Human Rights (College voor de Rechten van de Mens) observe à juste titre que la Déclaration de Chișinău, pourtant préparée par des experts gouvernementaux, ne mentionne aucun aspect de la Convention ni aucune jurisprudence de la Cour qui empêcheraient les États membres dans l’application d’une politique migratoire effective. Ceci confirme le fait que certains gouvernements (la Suisse et les Pays-Bas notamment) estiment que la Convention n’est pas dépourvue de moyens pour déporter les auteurs de crimes graves et qu’elle n’en est pas un obstacle.
Au paragraphe 30, la Déclaration dispose que « le recours à des assurances diplomatiques pourrait écarter un risque de violation de l’article 3 ». Sans décourager l’usage de ce recours, pour autant qu’il soit utilisé de bonne foi (voir à ce sujet l’arrêt Makuchyan et Minasyan c. Azerbaïdjan et Hongrie du 26 mai 2000), la Cour a été confrontée dans de nombreux arrêts à l’insuffisance manifeste de ces assurances et elle a élaboré une liste des critères pour évaluer leur fiabilité.
23. Par ailleurs, parmi les nouvelles approches pour lutter contre les arrivées massives de migrants, la Déclaration prend position sur les fameux hubs, les centres de retour dans des pays tiers (§ 46), que certaines juridictions nationales ont cependant jugés illégaux. Le professeur Ph. De Bruycker documente bien le fait que cette solution ne concerne qu’une centaine de personnes de manière temporaire et qu’elle ne résout en rien le problème. Le 19 juin 2026, une lettre signée par dix-sept États membres de l’Union européenne, (dont la Belgique) et adressée aux autorités de l’Union (Commission et Conseil), ainsi qu’aux chefs d’État et de gouvernement, dix-sept États membres de l’Union européenne (dont la Belgique) demandent avec insistance que les mesures du Pacte migratoire soient mises en œuvre, dont le renvoi vers les États tiers.
24. Enfin, en ce qui concerne l’instrumentalisation de la migration par des États ou des acteurs hostiles, on songe évidemment aux manœuvres géopolitiques récentes et les envois massifs de migrants par la Biélorussie et la Russie aux frontières de la Pologne, de la Lituanie et de la Lettonie, qui ont décidé de les refouler (pushback).
Un arrêt de la Grande Chambre de la Cour est attendu à ce sujet et donnera les orientions de la Cour. Toutefois, il faut rappeler, comme le fait d’ailleurs le paragraphe 2 de la Déclaration de Chișinău, que les victimes de cette instrumentalisation doivent pouvoir bénéficier des droits de la Convention, garantis à tous les migrants sans discrimination.
Par ailleurs, il semble étonnant de ressortir ici le concept très débattu de « démocratie capable de se défendre » (§ 39), renforçant l’idée d’une guerre contre un ennemi intérieur. Le défi consiste à trouver un équilibre entre protéger les institutions démocratiques sans abandonner les principes démocratiques. La défense doit rester encadrée par le droit, contrôlée par des juges indépendants et proportionnée à la menace. Sans ces garde-fous, la « démocratie militante » peut facilement glisser vers l’autoritarisme.
IV. Un épilogue ?
25. Sommes-nous au terme de cette bataille politicojudiciaire entamée en mai 2025 par une offensive idéologique sans précédent contre la Cour européenne des droits de l’homme ?
La Déclaration de Chișinău est non contraignante et elle n’a donc pas d’effet direct en droit national et international. Elle ne contient aucun amendement à la Convention ni à aucun autre instrument juridique. Elle exprime les vues de certains États membres qui, depuis ces dernières années, entendent faire pression sur la Cour pour réduire son influence et faire prévaloir leurs intérêts nationaux.
Les questions migratoires sont ainsi désormais devenues un enjeu politique majeur. Le titre d’un article d’Hélène Tigroudja est significatif : « Stop blaming the migrants : the Chișinău process as the Symptom of Global Pushback against otherness ». Les tentations d’une régression des droits humains sont fortes, elles nous concerneront toutes et tous un jour ou l’autre, et l’histoire nous montre qu’elles ne résoudront rien. Le respect des droits humains et les objectifs de sécurité ne sont pas des ennemis mais des alliés inséparables (Fr. Tulkens, « « Droits humains et sécurité, des alliés inséparables », Les droits de l’homme à la croisée des droits – Mélanges en l’honneur du Professeur Frédéric Sudre, Paris, LexisNexis, 2018).
26. Pour les plus radicaux, la Déclaration est jugée insuffisante et un nouveau Protocole additionnel à la Convention serait la voie à suivre, préparé par des experts dans le droit d’asile et de la migration (M. Bossuyt, « Que faire après la Déclaration de Chisinau ? », La Libre Belgique, Opinion, 27 mai 2026). Un thème qui revient, mais qui (heureusement) n’a pas été repris dans la Déclaration, est que « la Cour a élargi le champ d’application de la Convention trop loin par rapport aux intentions initiales qui sous-tendent la Convention ». Cet argument d’une interprétation « historiciste » ou « originaliste » de la Convention appartient au passé.
Pour d’autres, les voies d’un dialogue entre la Cour et les gouvernements sont possibles, un dialogue « ouvert, informé et constructif » (Déclaration de Chișinău, § 48). On pourrait ajouter honnête car, comme le disait F. de Londras, le problème, pour certains, ce n’est pas réellement ce que la Cour décide, ni comment elle décide, mais le fait qu’elle décide (F. de Londras, « Revisiting subsidiarity in the age of shared responsibility. Process-based review in the ‘age of subsidiarity’ », 26 janvier 2024). C’est le refus de tout contrôle externe.
27. Des instruments institutionnels pour un dialogue existent (J. Andriantsimbazovina, « La Cour européenne des droits de l’homme face à l’illibéralisme. Que faire après la Déclaration de Chișinău ? », LinkedIn) : le réseau des cours supérieurs, où des questions complexes sur la jurisprudence peuvent être discutées ; les demandes d’avis consultatif adressées à la Cour européenne des droits de l’homme, émanant des juridictions nationales, sur des questions de principe relatives à l’interprétation ou à l’application des droits et libertés définis par la Convention ou ses Protocoles prévue par le Protocole facultatif n° 16 à la Convention, entré en vigueur le 1er aout 2018, une procédure qui reste encore (trop) peu utilisée (à ce sujet, voir l’article de D. Jouve publié sur Justice-en-ligne, « L’entrée en vigueur du Protocole n° 16 et de son système d’avis consultatif : quelles implications pour le système européen de protection des droits de l’homme ? » ; les tierces interventions souvent présentées par les ONG et les universités, facilitées par l’information donnée par la Cour sur les affaires communiquées, c’est-à-dire celles qui ont passé l’examen préliminaire de recevabilité et qui sont donc notifiées aux États en les invitant à envoyer à la Cour leurs observations au sujet du recours.
Des instruments informels existent aussi à travers la communication des activités de la Cour, sa visibilité, des contacts directs avec le monde de l’éducation, de la justice, de l’administration, des universités. Il est frappant de constater les nombreux travaux qui existent sur la Convention et la Cour, comme le Strasbourg Observers initié par la professeure Eva Brems ou l’Agora Group, qui regroupe 700 académiques, notamment les professeurs Andrew Forde et Antoine Buyse.
28. Des réformes au sein de la Cour doivent certainement aussi être envisagées car, comme le disait l’ancien président L. Wildhaber en 2012, les institutions périssent par ceux qui les critiquent et qui ne les aiment pas mais aussi par ceux qui les aiment et ne les critiquent pas (cité par E. Bates, « The CDDH’S Chișinău Report. Article 3 and the ‘extra-territorial’ context », 2 avril 2026).
La demande récurrente des gouvernements – on a la trouve déjà dans la Conférence interministérielle d’Interlaken en 2010 – de plus de clarté et de cohérence dans la jurisprudence pourrait se concrétiser dans une motivation de ses arrêts plus affirmée et généreuse dans laquelle les États trouveront les « orientations » qu’ils réclament (voir l’article précité de S. Van Drooghenbroeck et de Fr. Tulkens, « Faut-il encore critiquer la Cour européenne des droits de l’homme ? »).
La Cour vient elle-même de former un groupe de travail pour se pencher sur une vision de l’avenir, pour que les droits humains soient concrets et effectifs pour les générations futures.