1. « Coup d’arrêt pour le traité avec le Mercosur », titrait la RTBF le 21 janvier 2026 sur son site internet. Plus tôt dans la journée, le Parlement européen venait de décider à une très courte majorité de saisir la Cour de justice de l’Union européenne pour qu’elle vérifie la compatibilité avec les traités européens du Traité de libre-échange signé par l’Union et les pays sud-américains du Mercosur.
2. L’article 228, paragraphe 11, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) prévoit, en effet qu’« [u]n État membre, le Parlement européen, le Conseil ou la Commission peut recueillir l’avis de la Cour de justice sur la compatibilité d’un accord envisagé avec les traités » régissant l’Union.
Cette compétence est méconnue car la procédure se déroule entre acteurs institutionnels. Les organisations non gouvernementales (ONG), les fédérations d’entreprises ou les associations professionnelles n’y sont pas admises. De plus, elle n’a été saisie que 28 fois depuis sa création, trois affaires ayant même été radiées en cours d’examen. Il fallut attendre le 11 novembre 1975 pour qu’elle rende son premier avis.
3. Le pouvoir de saisir la Cour appartient donc aux États membres, au Parlement européen, au Conseil (qui réunit les ministres des 27 pays membres) et à la Commission.
Ainsi, par exemple :
- la Belgique fut à l’origine d’un avis n° 1/17 du 30 avril 2019 sur l’accord CETA (ou AECG) négocié par l’Union avec le Canada (voir l’article suivant publié sur Justice-en-ligne au sujet de cet avis : N. de Sadeleer, « Le contentieux du droit des investissements dans tous ses états : l’avis n° 1/17 de la Cour de justice de l’Union européenne sur le CETA et son mécanisme de règlement des différends relatifs aux contentieux opposant les investisseurs aux États ») ;
- les projets d’adhésion de l’Union à la Convention européenne des droits de l’homme suscitèrent pour leur part deux demandes, émanant, la première, du Conseil et, la seconde, de la Commission, qui donnèrent lieu respectivement à l’avis n° 2/94 du 28 mars 1996 et à l’avis n° 2/13 du 18 décembre 2014 de la Cour de justice.
Enfin, le Parlement européen a pris l’initiative de saisir la Cour de justice au sujet de l’accord avec le Mercosur le 21 janvier 2026.
4. Les accords visés s’étendent à tous les engagements susceptibles d’être pris par l’Union sur le plan international, quelles que soient leurs dénominations ; peu importe également que les autres parties soient des États ou des organisations internationales. Le premier avis rendu (avis n° 1/75 du 11 novembre 1975) portait sur un « arrangement » négocié au sein de l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE).
Comme l’article 218, paragraphe 11, du Traité ‘sur le fonctionnement de l’Union européenne’ l’indique, la Cour peut être saisie de tout « accord envisagé ». Ainsi, a-t-elle rendu l’avis n° 2/94 précité sur la compétence de la Communauté européenne – à l’époque – d’adhérer à la Convention européenne des droits de l’homme avant même l’ouverture des négociations parce que cette question, primordiale, avait d’emblée été soulevée au sein du Conseil.
De même, le fait que les négociations sont terminées et même que l’accord a déjà été signé, comme dans le cas de l’accord avec le Mercosur, ne constitue pas un obstacle. En revanche, dans son avis n° 3/94 du 13 décembre 1995 concernant un accord-cadre sur les bananes, la Cour a estimé que la demande était devenue sans objet au motif que les formalités prescrites pour la conclusion de celui-ci (voir l’article 218, paragraphe 6, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne) avaient entretemps été accomplies.
5. D’un point de vue procédural, le greffe de la Cour signifie la demande aux États membres, au Parlement, au Conseil et à la Commission dès sa réception. Un délai leur est fixé pour déposer le cas échéant des observations écrites. Dans le même temps, un juge est chargé de faire rapport et un avocat général est désigné pour présenter des conclusions. Une audience peut être organisée.
Les juges délibèrent après réception de la position de l’avocat général.
L’avis est souvent rendu en grande chambre de neuf à quinze juges. Il peut l’être en plénière, qui peut regrouper les vingt-sept membres de la Cour, lorsque l’importance des questions l’exige. Tel fut le cas de l’avis précité n° 2/13 rendu en 2014 sur l’adhésion de l’Union à la Convention européenne des droits de l’homme ou de celui donné sur le CETA (avis précité n° 1/17 du 30 avril 2019). Il peut aussi être rendu par une chambre « normale » à cinq juges si la question apparait simple. L’avis n° 1/20 du 16 juin 2022 sur un projet de Traité ‘sur la Charte de l’énergie modernisé’ en est un exemple.
6. La procédure est sommaire, mais prend du temps. Sa durée dépend de la longueur des accords, de la complexité ou de la nouveauté des questions posées, ainsi que du nombre d’institutions et d’États déposant des observations. L’avis est en moyenne rendu en une vingtaine de mois.
L’avis n° 2/00 du 6 décembre 2001 sur le Protocole de Carthagène ‘sur la prévention des risques biotechnologiques’ fut rendu en treize mois, celui sur le CETA (n° 1/17 du 30 avril 2019, précité) en dix-neuf, mais celui sur la Convention d’Istanbul ‘sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique’ (avis n° 1/19 du 6 octobre 2021) en nécessita vingt-sept.
7. Le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne prévoit qu’en cas d’avis négatif, l’accord ne peut entrer en vigueur. En ce sens, l’avis est contraignant. Le projet peut ainsi être abandonné. Il peut également faire l’objet d’une renégociation afin de le modifier. L’avis défavorable rendu en 2014 (avis n 2/13 précité du 18 décembre 2014) sur l’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne des droits de l’homme fut difficilement « encaissé ». Pour diverses raisons, il a fallu attendre 2023 pour que les discussions reprennent. Elles sont toujours en cours.
Enfin, la conclusion de l’accord peut nécessiter une révision préalable des traités.
8. Qu’en est-il si l’avis est favorable ?
La procédure peut se poursuivre et l’accord être définitivement conclu. Ce n’est cependant pas une obligation. Des raisons politiques peuvent s’y opposer.
Un avis favorable ne prémunit pas non plus l’Union contre tout recours ultérieur. La décision de conclure l’accord peut faire l’objet d’un recours en annulation. Un peu comme un règlement de l’autorité fédérale, des Régions ou des Communautés peut, en Belgique, faire l’objet d’un tel recours devant la section du contentieux administratif du Conseil d’État, malgré l’avis favorable de sa section de législation.
9. Finalement, même si le contenu des avis de la Cour est largement méconnu du public, la compétence de celle-ci sur les accords internationaux que l’Union envisage n’est pas négligeable.
Le but est de prévenir les difficultés que leur incompatibilité avec les traités susciterait à l’avenir. Tout d’abord, sur le plan interne, pour l’Union et ses États membres, ainsi que pour la population européenne par répercussion. Ensuite, pour les tiers également concernés et pour la crédibilité des relations extérieures de l’Union en général.
10. L’importance de ces enjeux explique que, si à l’origine l’objectif était d’empêcher les Communautés européennes d’empiéter sur le domaine réservé des États membres, la Cour a étendu son contrôle à l’ensemble du « cadre constitutionnel » formé par les traités qui ont créé et organisé l’Union, par exemple au regard de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
11. S’agissant de l’accord avec le Mercosur, le Parlement s’est inquiété de la scission de l’accord global en deux textes distincts qui permettrait de contourner le droit des parlements nationaux de ratifier un accord dit « intérimaire » sur le commerce. Le Parlement a relevé, en particulier, que celui-ci contient une « clause de rééquilibrage » qui permet à une partie de demander une compensation si une mesure appliquée par l’autre annule ou réduit substantiellement tout avantage en résultant. Le Parlement y voit la possibilité, pour les pays du Mercosur, de faire pression sur l’Union afin qu’elle s’abstienne d’adopter ou d’appliquer des mesures liées à la protection du climat et de l’environnement, à la sécurité alimentaire ou à l’interdiction de certains pesticides.
12. Le contrôle du juge européen reste néanmoins un contrôle juridique et non d’opportunité. De ce point de vue, il s’apparente à l’examen auquel procède la section de législation du Conseil d’État sur les projets de textes législatifs et règlementaires belges. Toutefois, la Cour s’attache à la substance constitutionnelle spécifique de l’Union, qui transcende la portée de telle ou telle disposition particulière des traités. En ce sens, ses avis peuvent revêtir un caractère « politique », dans le sens mélioratif du terme.