Un arrêt particulièrement attendu

La réforme adoptée par la loi-programme du 18 juillet 2025 rompt avec une caractéristique historique du régime belge : le droit aux allocations de chômage, qui n’était jusqu’alors pas limité dans le temps, est désormais accordé pour une période de douze mois, susceptible d’être prolongée jusqu’à vingt-quatre mois en fonction du passé professionnel.

La durée du droit aux allocations d’insertion est, quant à elle, ramenée à douze mois. La réforme comporte toutefois diverses exceptions et mesures transitoires.

Cette transformation pose une question constitutionnelle fondamentale. L’article 23 de la Constitution garantit en effet notamment le droit à la Sécurité sociale. Il en découle une obligation dite de « standstill » ou de non-régression : le législateur ne peut réduire significativement le niveau de protection sociale atteint sans que cette réduction soit raisonnablement justifiée par des motifs d’intérêt général. La Cour constitutionnelle était donc appelée à déterminer si le passage d’une indemnisation du chômage en principe illimitée dans le temps à une indemnisation temporaire pouvait franchir ce contrôle.

Un recul significatif du droit à la Sécurité sociale

Aux termes de son arrêt, la Cour constitutionnelle reconnait tout d’abord que la limitation dans le temps des allocations de chômage constitue bien un recul significatif du niveau de protection sociale.

La Cour compare à cet égard le nouveau régime à celui qui existait immédiatement avant la réforme. Sous l’ancienne règlementation, le chômeur qui continuait à remplir les conditions d’octroi pouvait en principe demeurer indemnisé sans limitation temporelle. Dans le nouveau régime, son droit s’éteint après une durée déterminée, comprise en principe entre douze et vingt-quatre mois.

La différence est suffisamment importante, selon la Cour, pour que l’obligation de standstill trouve à s’appliquer.

Ce constat n’est pas anodin : la Cour reconnait ainsi que la disparition du caractère illimité de l’indemnisation constitue, en elle-même, une régression significative du niveau de protection attaché au droit à la Sécurité sociale.

Une régression que la Cour juge néanmoins justifiée dans son principe

L’obligation de standstill n’interdit toutefois pas toute régression. Elle impose qu’une régression significative soit justifiée par des objectifs d’intérêt général et qu’elle soit proportionnée à ceux-ci.
En l’espèce, la limitation des allocations dans le temps – qui s’inscrit plus largement dans la volonté du Gouvernement de renforcer le caractère « assurantiel » du régime, en établissant un lien plus étroit entre les prestations accordées et le passé professionnel du bénéficiaire – poursuit essentiellement trois objectifs : favoriser le retour à l’emploi et augmenter le taux d’emploi, préserver la viabilité à long terme du système de sécurité sociale et réaliser des économies budgétaires.

La Cour admet la légitimité de ces objectifs. Elle rappelle surtout que le législateur dispose d’une large marge d’appréciation dans la conduite des politiques socioéconomiques et dans la détermination des modalités selon lesquelles le droit à la Sécurité sociale doit être assuré.

Elle considère, en particulier, que le législateur a raisonnablement pu estimer que la limitation de la durée des allocations était susceptible de favoriser le retour à l’emploi.

La Cour tient également compte de plusieurs éléments destinés à atténuer les conséquences de la réforme. Les conditions d’admissibilité sont, sur certains points, assouplies. Le montant des allocations est augmenté pendant les premiers mois d’indemnisation. Certaines catégories de bénéficiaires échappent à la limitation dans le temps. Ces différentes mesures sont prises en considération par la Cour dans l’appréciation du caractère raisonnablement justifié de la régression.

La Cour prend enfin en considération le contexte budgétaire dans lequel intervient la réforme et les préoccupations relatives à la viabilité financière de la Sécurité sociale.

Sur la base de l’ensemble de ces éléments, elle conclut que le recul significatif du niveau de protection sociale résultant de la limitation dans le temps est, « dans son principe », raisonnablement justifié.

La Cour pose cependant une limite importante. La possibilité, pour la personne qui perd ses allocations de chômage, de solliciter l’aide sociale ne pourrait, à elle seule, justifier la régression. Admettre le contraire reviendrait, selon la Cour, à « vider de tout contenu » l’obligation de standstill.

Un contrôle de proportionnalité relativement prudent

En théorie, lorsqu’un recul significatif de la protection attachée à un droit fondamental est constaté, le contrôle de proportionnalité conduit à vérifier non seulement que la mesure poursuit un objectif légitime, mais également qu’elle est apte à atteindre cet objectif, qu’elle est nécessaire - c’est-à-dire qu’une mesure moins attentatoire ne permettrait pas d’atteindre le même résultat - et que les inconvénients qu’elle entraine ne sont pas excessifs au regard des avantages attendus.

Dans l’arrêt du 10 septembre 2026, ces différentes étapes apparaissent toutefois moins distinctement. La Cour ne cherche notamment pas à déterminer expressément si les objectifs poursuivis auraient pu être atteints par d’autres mesures portant moins fortement atteinte au niveau de protection antérieurement garanti. Elle procède davantage à une appréciation globale de la réforme, en combinant la large marge d’appréciation reconnue au législateur en matière socioéconomique, les mesures favorables qui accompagnent la limitation dans le temps, les exceptions prévues et le contexte budgétaire. L’arrêt illustre ainsi une certaine retenue dans la mise en œuvre de l’obligation de standstill.
Un contrôle plus exigeant et une censure du régime transitoire au regard des principes d’égalité et de non-discrimination

La Cour ne valide cependant pas intégralement le dispositif.

La loi-programme a organisé un régime transitoire pour les demandeurs admis au bénéfice des allocations avant le 1er mars 2026, date d’entrée en vigueur du nouveau dispositif.

La durée pendant laquelle ceux-ci conservaient leur droit dépendait principalement de la période d’indemnisation dans laquelle ils se trouvaient sous l’ancienne règlementation. Les bénéficiaires relevant de la première période conservaient en principe leurs allocations pendant douze à vingt-quatre mois, selon leur passé professionnel, et ceux relevant de la deuxième période pendant douze mois. En revanche, pour les chômeurs qui se trouvaient déjà, au 30 juin 2025, dans la troisième période d’indemnisation - autrement dit, les chômeurs indemnisés depuis le plus longtemps -, le maintien du droit n’était prévu que pendant six, huit ou neuf mois, selon le nombre de journées d’allocations antérieurement perçues.

Ces personnes se voyaient donc appliquer une limitation plus sévère que celle instaurée par le nouveau régime général lui-même, qui garantit en principe au moins douze mois d’indemnisation.

La Cour a examiné cette différence de traitement au regard des articles 10 et 11 de la Constitution, qui consacrent les principes d’égalité et de non-discrimination.

Sur ce terrain, son contrôle se révèle sensiblement plus exigeant. Si la nécessité de préserver la viabilité de la Sécurité sociale et l’objectif de réaliser des économies budgétaires peuvent, selon la Cour, justifier la limitation générale de la durée d’indemnisation, ils n’expliquent cependant pas pourquoi les personnes déjà au chômage depuis longtemps devraient subir une extinction de leur droit plus rapide que les bénéficiaires relevant du nouveau régime général.

L’objectif d’augmentation du taux d’emploi ne permet pas davantage de justifier cette différence. La Cour relève, sur la base notamment d’une étude de l’ONEm, que les personnes se trouvant dans la troisième période d’indemnisation correspondent majoritairement au profil de bénéficiaires plus âgés, au chômage depuis de nombreuses années et présentant un niveau de formation peu élevé. Or, les données sur lesquelles le législateur s’était lui-même fondé montrent que ces caractéristiques sont associées aux probabilités d’embauche parmi les plus faibles.

Enfin, le régime transitoire devait permettre aux assurés sociaux de disposer d’un délai suffisant pour s’adapter à leur nouvelle situation. Mais, là encore, la Cour considère que le fait d’avoir été au chômage plus longtemps ne justifie pas qu’un délai d’adaptation plus court leur soit accordé.

La Cour conclut dès lors à une violation des articles 10 et 11 de la Constitution et annule l’article 212, § 1er, alinéa 2, 4° à 6°, de la loi-programme, dans la mesure où il prévoyait pour ces chômeurs une durée d’indemnisation inférieure aux douze mois prévus, en règle, par le nouveau régime général. Cela signifie concrètement que le droit aux allocations devrait être recalculé pour les chômeurs qui se trouvaient dans la troisième période d’indemnisation au 30 juin 2025 et auxquels le régime transitoire n’accordait qu’un maintien de six, huit ou neuf mois. À la suite de l’annulation, ils devraient en effet pouvoir bénéficier d’une durée d’indemnisation de douze mois. Pour certains d’entre eux, dont le droit avait déjà pris fin en application des dispositions annulées, l’arrêt implique donc un rétablissement du droit aux allocations pour la période restant à courir jusqu’à l’accomplissement de ces douze mois.

Un contentieux qui n’est pas encore épuisé

L’arrêt n° 96/2026 tranche ainsi une question essentielle : le principe même d’une limitation dans le temps des allocations de chômage (et d’insertion) n’est pas, selon la Cour constitutionnelle, incompatible avec le droit à la Sécurité sociale garanti par l’article 23 de la Constitution, malgré le recul significatif du niveau de protection qu’il entraine.

Il ne clôt toutefois pas le débat constitutionnel autour de la réforme. D’autres recours en annulation ont en effet été introduits et la Cour pourrait également être saisie, à l’avenir, de questions préjudicielles posées par les juridictions du travail à l’occasion de l’application concrète des nouvelles règles.